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完善立法与加强执法并举全面 推进农村法制建设

作者:彭佳林 来源:局政策法规科  时间:2016-05-10

       党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,作出了一系列关于全面推进依法治国的新论断、新部署,指明了全面推进依法治国的正确方向。农业法治建设是社会主义法治建设的重要组成,农业依法行政是建设法治政府的重要内容。长期以来,“三农”问题都是党和国家关注的重点,特别是近几年,国家高度重视现代农业的发展建设,重视农村的制度与经济改革。深化农村改革是农村发展的动力,农村法制建设则是农村改革成功的保障。农村是法治建设相对薄弱的领域,必须加快完善农业法律体系,加强农业相关法律的执行,要善于运用法治思维和法治方式做好“三农”工作,促进农业、农村发展、农民致富,为实现“两个一百年”奋斗目标,实现中华民族伟大复兴的中国梦作出贡献。

一、我国农业法制建设的成就和问题
(一)我国农业法制建设的成就。农业立法工作是与农村改革发展实践相适应的,伴随农村改革发展而发展,从新中国建立至今,农业立法工作大体可分为起步、巩固发展、立法停滞、全面启动、体系形成和调整完善六个阶段,从以前主要依靠政策调整进入了既依靠政策调整、又依靠法律调整的新阶段。目前,我国已建立起以农业法为基础,以不同领域专门农业法律为主干,以有关法律中的涉农条款为补充,辅之以行政法规和地方性法规,多层次、全方位的农业法律制度,中国特色社会主义法律体系已经形成。截止到2014 年10月,全国人大常委会制定的现行有效农业法律25 部,其中经济法和行政法类占80% 以上,国务院制定涉农行政法规76 部,各地还制定了1300 多部农业地方性法规。此外,还有73 部法律的部分条款对“三农”问题作出了规定。这些法律法规的颁布施行,对保障和促进农业和农村经济持续、快速、健康发展,保护农民合法权益发挥了重要的作用。
(二)我国农业法制建设存在的问题。
1、农业立法还很不完善。有些亟需的法律、行政法规还没有制定出来;有些法律、行政法规已经不能完全适应农业与农村经济发展的新形势;有些法律、行政法规过于原则,缺乏可操作性,不能有效地解决实际问题;有些规定针对性不强等。比如粮食法、扶贫法、农业投入法、农村金融法、农业保险法、农田水利法、土壤污染防治法、气象灾害防御法等,需要尽快立法。同时,目前有些法律、行政法规带有计划经济的痕迹,体现转变政府职能、实行政企分开的原则不够,对农民权益保护、为农业和农村经济的发展提供服务不够,不少法律条款已经不适应当前深化农村改革的实践需要,如农村土地承包法、土地管理法、农民专业合作社法、渔业法、森林法、种子法等。法律的生命在于实施,而当前一些农业法律的可操作性却不强,导致难以实施。
2、农业执法队伍和执法能力较弱。一是认识不到位,对执法不够重视,执法主体形象不突出,农业执法部门难以主动履行法律赋予的职责和权力,导致执法力度小,执法效率低。二是农业执法经费严重不足,农业综合执法工作面临“三农”,涉及面广,工作量大,案件错综复杂,执法办案费用必不可少。三是农业执法监督不到位。农业编制等未理顺,执法、法制、农产品质量安全等多块牌子都是一套人马来实施,造成“既要当运动员,又要当裁判员”的现象,形成监督不力。四是农业行政执法队伍的整体素质还不高,适应新形势的能力有待进一步加强。绝大多数专职执法人员原来从事的是农业技术推广工作,对农业法律、法规系统学习时间较少,缺乏行政执法所必备的法律知识及相关的执法技能,在具体执法过程中仍然存在执法人员不善执法和不敢执法的现象。五是农资产品质量问题日趋严重,但由于人员少,经费困难,加之农资品种多、杂,经营网点多、面广,市场监管难度大。
3、农民法律意识不强,参政、议政热情不高。由于长期以来农村法制教育滞后、农村群众文化素质较低,管理相对人和农民群众的法律意识淡薄,依法行政的舆论氛围不浓,学法、懂法、用法的能力十分有限。在市场检查过程中,管理相对人受到处罚时,往往以不懂法、不知法为由,推卸责任,逃避处罚,干扰执法工作的正常开展;农民群众的法制观念不强,自我保护意识差,往往在自己的合法利益受到侵害时不知或不能有效地保护自己的合法权益。
二、建立完善的农业法律制度
全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟提出,应进一步完善农业法律制度,全面推进依法治农。农业法律制度是深化农村改革、促进农村发展的制度保障,是国家意志、国家战略在“三农”领域的体现。当前,我国正处于传统农业向现代农业转变的关键时期,农村改革进入攻坚期和深水区,深入推进农业农村改革发展,实现“四化同步”,迫切需要进一步发挥法治的保障护航作用。农业法制建设中,应注重以下几个问题:适应农村制度改革的需要、加强对“三农”的支持保护和统筹农村各领域立法,同时,要特别注意当前涉农立法的几个重点。
(一)农业法制建设要适应农村制度改革的需要。今年中央一号文件提出,要加强农村改革决策与立法的衔接,农村重大改革都要于法有据,立法要主动适应农村改革和发展需要。完善农村立法体制的具体举措,对依法保障农业农村发展目标和任务、确立农村基本经营制度、促进农村生产力的发展、深化农业农村改革、协调城乡关系、发展农村社会事业建设等方面将起到顶层设计的作用,是实现农业农村可持续发展的基本前提。按照党的十八届三中全会的部署安排,深化农村改革包括加快构建新型农村经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制、推进农村金融改革、完善农村土地管理制度、完善农产品价格形成机制等。上述七个方面,都涉及制定或修改相关法律制度。
(二)农业法制建设要顺应我国农业发展薄弱的特点,要加大保护支持力度。农业是国民经济的基础产业;农业受自然和市场双重风险影响,投入产出效益远低于社会平均利润,是弱质产业;农业在市场经济中是不成熟产业,市场发育不成熟,市场主体发育也不成熟,分散的小生产与大市场始终是一对矛盾。另外,我国人均耕地少,耕地质量较差,全国每年新增建设用地大,土地污染严重。人均淡水资源少,农业用水缺口大,工业、生活和生态用水的持续增长,进一步挤压农业用水空间。农业科技投入不足,使用效益不高,科研成果集成、转化、推广渠道不畅,农业科技进步贡献率远远低于发达国家。农业法制建设要适应农业基础性、弱质性、农村市场经济滞后性和农业准公共产品性质的特点,切实加强对农业的支持和保护,建立农业投入的稳定增长机制,充分利用财政、税收、信贷和保险支持等手段,增强农业农村经济发展的活力。
(三)农业法制建设需要系统思维,统筹考虑“三农”问题。刘振伟提出,农业、农村和农民问题是有机整体,完善农业法律制度要系统思维、统筹考虑。一是统筹协调农业生产全过程。在推动农业产业发展方面,要跳出传统农业概念,既考虑生产,也要考虑包括流通、加工、消费在内的整个产业链条。二是统筹协调资源的保护与利用。过去用竭泽而渔方式使用资源,农业生态环境已不堪重负,今后考虑问题,要利用与保护并举,考虑发展的可持续性。三是统筹协调农业增产与农民增收。保障农产品有效供给和让农民富起来,是农业和农村经济发展的两大目标。对于后者,立法时要给予足够重视。四是统筹经济发展与社会发育。农业现代化和新农村建设需要同步推进,农业法制建设在突出农村经济发展这个重点的同时,也要注重调整和规范农村社会发展。另外,在立法理念上也要转变,就是由过去重视公权向规范公权、保障私权、保护弱势群体转变。对公权滥用要坚决给予约束。
(四)当前要注意的几个涉农立法的重点。当前的涉农立法重点主要有:
1、制定粮食法,规范粮食从生产到流通的各个环节,保障国家粮食安全;
2、统筹推进与农村土地有关的法律法规制定和修改工作,明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式,界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系;
3、制定农村扶贫开发法,创新扶贫开发方式,建立扶贫标准、对象和重点区域的调整机制,提升贫困地区的教育水平,规范扶贫项目管理和扶贫资金使用,加强扶贫开发投入保障力度;
4、修改森林法,把集体林权制度改革的成果以法律的形式确定下来,最大限度地保护好森林资源,完善林业生产经营方式;
5、修改种子法,加快推动建立现代种业制度,提升我国农业的核心竞争力;
6、制定农村金融法,解决农村贷款难、难贷款,融资难、难融资等问题,支持农村经济发展;
7、抓紧研究起草农村集体经济组织条例,修改农民专业合作社法;
8、制定土壤污染治理法、气象灾害防御法等;
9、加强农业知识产权法律保护。
三、加强农业行政执法
(一)推进农业综合执法,完善农业行政执法体系。依法组建农业综合执法队伍,明确为行政机构性质,为推行综合执法、稳定队伍和保证农业综合执法公正性奠定基础。农业综合执法工作面临“三农”,涉及面广,工作量大,案件错综复杂,执法办案费用必不可少。农业综合执法市场检查、专项整治、现场勘测等工作所需日常办公经费和执法办案经费等应立入财政预算,建立健全农业行政执法保障体系。
(二)健全制度,规范执法行为。农业执法工作必须从制度建设入手,通过建章立制,规范执法行为,提升执法水平,从而更好地农业生产和维护农民利益提供坚强的法律保障。在执法实践中,要重点做好以下几个方面:健全办案责任制,完善奖惩制度,建立考试考核机制;加大检查与监督力度,着力完善监督检查机制。同时,要建立健全行政执法人员管理制度、行政执法公开制度、重大案件审批、查处、备案制度等。严格做到主体合法、依据合法、行为合法、程序合法。
(三)加强执法监督,健全监督机制。农业执法工作必须自觉、主动地加强监督、制约,细化执法流程,规范执法行为,以更好地发挥服务农业生产的作用。一是加强行政机关内部对行政执法的监督,实行执法责任制和评议考核制,明确执法机构领导干部及执法人员的责任。二是建立健全外部监督机制,向全社会公布执法依据、执法程序、投诉电话,接受管理相对人的监督,接受人大的监督检查,接受司法机关和社会舆论监督。做到严格执法、公正执法、文明执法。纠正本位主义和地方及部门保护主义,坚决消除执法中的腐败现象。
(四)加强法制宣传教育,提高执法水平。要采取多种形式进行法律学习和宣传。一是积极推进集中学法制度。对所有领导干部和执法人员进行系统的法制教育,系统学习农业专业法律法规,掌握法律精神,不断提升用法治思维指导实际工作的能力。二是积极推进自学制度。根据年度学法要求、学法计划,农业系统干部职工要主动开展与自己工作相应的法律知识学习活动,并把学到的法律知识在工作中加以运用。三是积极落实行政执法人员定期培训制度。所有行政执法人员要接受与行政执法相关法律知识培训,提高业务素质和工作能力。四是形成学习法律法规的良好氛围。扎实开展普法教育,普法对象应包括相关部门、管理相对人、以及广大人民群众,在社会上养成崇尚法制、依法行事、自觉履行法定义务的良好习惯,为农业行政执法创造良好的外部环境。
(五)强化源头监管,规范农资市场秩序。强化农资市场主体准入,全面开展农资生产经营主体清查,对农资生产单位强化重点管理;加大执法检查力度,保证农资监管不留死角;加强农资产品质量监督抽查,扩大监督抽查范围,增加抽查频次;加强农资信用监管,指导企业建立生产经销档案等,探索农资信用体系建设,完善激励和警戒机制;推进放心农资下乡进村,加强农资经营和使用服务指导,严厉查处坑农害农事件。通过集中执法、专项整治、明查暗访、接受举报等途径,及时掌握违法案件线索,发现一起,严厉查处一起。通过重大案件的查处,有力地打击各种违法行为,保护农民的经济利益。
没有适应当前改革发展需要、完善健全的农业法律法规体系,依法治农、法制兴农无从谈起;光有法律不严格执行,法律也缺失了其生命意义;完善立法和严格执法两者相辅相成,缺一不可。因此,只有完善农业立法和加强农业执法并举,才能更好的推进农村法制建设,达到依法治农的目标,实现法制兴农的夙愿。